中国外汇 | 继往开来:横琴、前海的开发开放历程



作者 | 张燕  国家发展改革委区域发展战略研究中心战略一室负责人、中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员

来源 | 《中国外汇》2021年第20期


要点

《横琴方案》主线在于破解经济结构单一问题,旨在以更大力度促进横琴与澳门的一体化发展;《前海方案》则以扩区、深化改革和扩大开放为主题,进一步强化政策支持。


 横琴、前海开发开放是党中央、国务院的重大战略决策。2021年9月,中共中央、国务院发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下称《横琴方案》)和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》(下称《前海方案》),明确了新形势下横琴、前海改革开放的新使命、新当担、新举措,为新形势下横琴、前海开发开放指明了新方向、提供了更大力度的政策保障。





深刻把握时代背景与使命要求




横琴和前海都是粤港澳合作发展的重大平台, 肩负示范引领推动“一国两制”实践的共同使命,都是保持港澳长期繁荣稳定的重要载体和推动改革开放的前哨阵地,将在全国新发展格局中发挥重要功能作用。
一是加快构建新发展格局,需要横琴、前海更好地发挥沟通国内国际两个市场的门户枢纽作用。横琴、前海作为我国对外开放的重要门户枢纽,一头背靠强大广阔的国内市场,另一头沟通港澳紧密连着世界市场,是服务支撑大湾区率先融入新发展格局和加快构建全国新发展格局的战略板块,需要强化提升统筹国内国际两个大局、两个市场的功能及能力。
二是全面深化改革和扩大对外开放,需要通过横琴、前海改革开放再树新标杆,以形成示范引领效应。我国经过四十多年的改革开放积累,在取得了丰硕发展成果的同时,也推动改革进入了深水区,对外开放已跨入新的突围阶段。这对改革开放提出了更高的要求。横琴、前海作为改革开放的最前哨,又具备改革开放先行先试的经验积累,应在新时代改革开放中有更大的作为和贡献。
三是推进“一国两制”事业行稳致远,需要横琴、前海积极为港澳融入国家发展大局拓展新空间。支持港澳巩固并提升各自竞争优势、更好地融入国家发展大局、保持长期繁荣稳定,是坚持贯彻“一国两制”的应有之义。目前,香港、澳门在发展中都面临经济动力不足、发展空间受限等问题,新形势下亟需通过更大力度政策举措深入对接香港、澳门的发展。积极探索粤澳、粤港融合发展的新实践,将为“一国两制”行稳致远注入新动能。
四是高质量推进粤港澳大湾区建设,需要横琴、前海率先发展打造更为强大的动力引擎。大湾区是我国深度参与国际竞争合作的战略要地,横琴、前海分别是澳门-珠海、香港-深圳两个粤港澳大湾区重要极点的战略支撑板块。新形势下推进横琴、前海更高水平的开发建设,积极培育高质量发展动能,有助于增强澳门-珠海、香港-深圳极点势能及辐射带动珠江西岸、东岸发展,从而大大提升粤港澳大湾区的全球影响力及竞争力。 





横琴开发历程、成就及粤澳深度合作的关键点




横琴地处珠海南端,与澳门一水之隔,具有粤澳合作的先天优势,是促进澳门经济适度多元发展的重要平台。自2009年党中央、国务院决定开发横琴以来,横琴开发建设先后经历了四个重要政策阶段:
第一阶段:2009年8月,国务院批准实施《横琴总体发展规划》。该规划将横琴岛纳入珠海经济特区范围,明确把横琴作为粤港澳紧密合作的新载体,为促进澳门经济适度多元化发展和港澳地区长期繁荣稳定提供有力支撑,以此拉开了横琴开发建设的序幕。
第二阶段:2015年4月,国务院发布《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》。其中涉及横琴片区28平方公里,将自由贸易试验区政策赋予横琴,深化推动其对澳经济合作。
第三阶段:2019年4月,国家发展改革委印发《横琴国际休闲旅游岛建设方案》。该方案提出,要探索国际休闲旅游岛开发新模式,配合澳门建设好世界旅游休闲中心。
第四阶段:粤澳深度合作开启横琴建设新篇章。2019年2月,中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》,提出横琴作为粤港澳合作发展重大平台,要推进建设粤港澳深度合作示范区。2021年9 月《横琴方案》出台,明确了横琴对澳合作深化改革和扩大对外开放的总体要求、重点任务和保障措施, 以更大力度推动横琴开发建设进入新的时期。
经过十多年的开发建设,横琴发展突飞猛进,综合实力显著增强,为粤澳深度合作奠定了坚实的基础。一是经济实力迅速大幅提高。主要经济指标实现了几何级数的增长。据地方政府数据(下同),2020 年,横琴地区生产总值完成406.99亿元,是2009年的143倍;固定资产投资完成367.66亿元,是2009年的19倍;实际利用外资17.74亿美元,是2009年的2571 倍;全口径一般公共预算收入完成372.13亿元,是2009年的401倍;进出口贸易总额实现27.54亿元,是2009年的33倍;注册企业累计5.5万家,是2009年的127倍。近年来,在一批创新载体平台建设、重点产业项目入驻的带动下,科技创新要素高效聚集,高新技术产业、金融、医疗健康、旅游和跨境商贸服务等新兴产业呈现出蓬勃发展之势。
二是综合承载力显著增强。基础设施建设不断完善,岛内主干路网基本建成,横琴大桥、横琴隧道、港珠澳大桥延长线等对外连接的“大动脉”相继建成通车;市政设施加快建设,教育、医疗、文体等生活配套持续完善丰富,湿地公园、景观绿廊等生态格局日趋成形,城市功能不断提升,横琴已从边陲海岛建设成为一座现代化的新城。
三是改革创新成果丰富。在与澳规则对接、促进要素跨境流动、投资自由化、贸易便利化、金融开放和法治建设等领域,逐步积累了丰富的改革经验。截至2021年9月,横琴累计推出620余项改革创新成果,其中4项入选全国自贸区“最佳实践案例”,11 项在全国复制推广,537项政务服务实现了大湾区线上通办,使营商环境得到持续优化提升。
四是对澳合作成效明显。一大批澳资企业在横琴加速成长发展。截至2020年9月9日,累计注册澳资企业4578家,另有314家澳门企业在横琴跨境办公。粤澳合作中医药科技产业园区、粤澳跨境金融合作(珠海)示范区等产业合作载体加快建设,对港澳人士职业资格实行单向认定,一批来自港澳的导游、建筑领域专业人士等已在横琴执业。在跨境通勤、办公、创新创业、就业生活等领域,不断推进与澳门规则对接、政策衔接。
但整体看,目前横琴服务澳门发展的特征还不够明显,力度也不够,实体经济发展不够充分,对标中央对横琴开发建设的目标仍有差距。
新近出台的《横琴方案》着眼破解经济结构单一问题,旨在以更大力度举措促进横琴与澳门的一体化发展。一是确立了紧紧围绕促进澳门经济适度多元发展这条主线。澳门长期以来以博彩旅游及休闲服务业为主导,经济结构相对单一,抗外部风险的能力较弱。建设横琴粤澳深度合作区,要着眼服务澳门的发展需要,把促进澳门经济适度多元发展作为推进横琴开发建设的出发点和落脚点,在各项工作中时刻把握住这个初心和主线不偏不离。二是做出协同推进“四新”任务部署。《横琴方案》明确提出发展新产业、建设新家园、构建新体系、健全新体制四项任务。“四新”任务,各有侧重、又相互支撑,是一个统一体。发展新产业是首要任务,也是横琴未来承载的重要内容,有利于增强横琴实体经济实力,也是新家园建设、新体系构建的前提基础。建设新家园是要营造趋同澳门的宜居宜业生活环境,直接回应澳门居民的切身关切,为新产业发展、新体系构建提供人气,特别是可吸引更多澳门年轻一代参与横琴的开发建设。构建新体系是发展新产业、建设新家园的关键路径, 这需要深化与澳门规则对接、机制衔接,畅通与澳门之间的人员、物资、资金、信息联系,为新产业发展汇聚要素,为新家园提供就业生活便利保障。新体制是发展新产业、建设新家园、构建新体系的制度保障,就是要发挥“一国两制”的制度优势,形成粤澳合作推进横琴合作建设的强大合力。 





前海开发历程、成就及全面深化改革开放的要点




前海位于深圳西部、珠江口东岸,毗邻香港,具备深圳经济特区特殊政策和香港国际经济中心辐射带动的叠加优势,在紧密香港与内地合作、促进现代服务业创新发展、深化改革开放方面,具有巨大的发展空间。国家推动前海开发开放也先后经历了四个重要政策阶段。
第一阶段:实行比经济特区更加特殊的政策,开启深港现代服务业合作区建设。2010年8月26日,国务院原则同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,提出将前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区,推动前海在全面推进香港与内地服务业合作中发挥先导作用,引领带动全国现代服务业发展升级。规划期至2020年。2012年6月27日,国务院发布《关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》,从金融、财税、法律等六个方面提出22条具体措施,支持前海实行比经济特区更加特殊的先行先试政策。
第二阶段:叠加自由贸易试验区政策,支持前海现代服务业提升国际化水平。2015年4月,国务院发布《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》,将前海合作区作为深圳前海蛇口片区的重要组成部分,重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务等战略性新兴服务业,将其建设成为我国金融业对外开放试验的示范窗口、世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港。
第三阶段:粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区建设进一步赋能前海,要求提升制度型开放能力及水平。2019年2月,《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台,明确前海要通过扩展发展空间建设新型国际贸易中心和国际高端航运服务中心等举措, 强化其粤港澳合作发展的引擎作用。2019年8月,中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,提出进一步深化前海合作区改革开放,以制度创新为核心,不断提升对港澳的开放水平。2020年10月,中办、国办印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》,对广东自贸试验区深圳前海蛇口片区制度型开放提出了明确要求,强调要充分发挥该片区全面深化改革和扩大开放试验田的作用,形成更多可复制、可推广的制度创新成果。
第四阶段:全面深化改革开放揭开前海发展新篇章。《前海方案》明确扩展前海合作区的地理空间, 把前海打造成为粤港澳大湾区全面深化改革创新试验平台、高水平对外开放门户枢纽,以更大力度推进前海建立健全更高层次的开放型经济新体制,以及建立健全与港澳产业协同联动、市场互联互通、创新驱动支撑的发展模式,正式开启了面向2025年、2035年中长期前海改革开放的新征程。
经过11年的开发建设,前海合作区现代服务业发展迅猛,经济实力显著增强,制度创新成果层出,深港合作不断深化。
一是经济综合实力突出。2020年,前海以不足深圳市0.8%的面积,贡献了该市约9.3%的增加值,每平方公里经济产出高达172.8亿元;实现注册企业增加值2586.05亿元,较2013年(开始有统计)增长51 倍;实际使用外资43.05亿美元,约占深圳的50%、占全国的3%。截至2021年5月底,前海现代物流、信息服务、科技服务、文化创意产业累计注册企业近4.2万户,占前海注册企业总量的1/3,比2014年增长近8倍。金融业对外开放试验示范窗口功能日益凸显,跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池、跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境金融基础设施等“六个跨境”金融品牌逐步形成。
二是法治建设不断深化。截至2021年8月,前海已形成110多项具有独创性、首创性、先进性的法治创新成果,构建了“条例+办法+指引”的规则体系, 设立了深圳国际仲裁院、最高人民法院第一国际商事法庭、深圳知识产权法庭、深圳金融法庭、最高人民检察院前海知识产权检察研究院及中国(深圳)知识产权保护中心等机构。
三是制度创新走在全国前列。截至2021年8月, 前海累计在贸易便利化、投资便利化、金融开放等方面推出645项制度创新成果,其中全国复制推广65 项,广东省复制推广82项,深圳市复制推广203项。
四是深港合作成效明显。先后推出100余项惠港利港政策,CEPA框架下金融业对港澳开放措施全面落地,建成前海深港青年梦工场、深港创新中心、深港设计创意产业园等深港合作平台。截至2021年8月,前海合作区累计注册港资企业1.15万家,注册资本1.28万亿元,实际利用港资占实际利用外资的92.4%,累计面向港企出让土地占比40.03%。
但也应看到,由于扩区前的前海发展空间相对有限,亟待在新形势下借助发展空间的扩大深化对港合作。为此,《前海方案》就推动前海合作区全面深化改革开放进一步强化了政策支持。
一是通过扩区拓展政策覆盖范围,完善合作区功能、提升合作区地位。《前海方案》将蛇口及大小南山片区、会展新城及海洋新城片区、机场及周边片区、宝安中心区及大铲湾片区划入合作区范围,将合作区从14.92平方公里拓展到120.56平方公里,面积是原来的8倍。这大大扩展了既有相关支持政策(企业所得税优惠政策除外)的覆盖区域,有效促进了人口和经济要素集聚,极大提升了产业发展和城市配套等方面的综合承载力,为形成多样化的经济发展提供了支撑和配套,也将汇聚更多市场主体参与前海开发建设,为今后前海发展乃至大湾区的建设提供了更大的战略部署和落地实施的空间。
二是以制度创新为核心,协同推进深化改革和扩大对外开放。在“一国两制”框架下更大力度推进相关政策举措先行先试,丰富深港协同协调发展模式。在改革创新试验方面,围绕现代服务业创新发展、科技发展体制机制改革创新、营商环境建设、治理模式创新等重点领域,赋予前海更大的改革创新试点权限,以促进香港向内地延伸拓展国际金融、航运、贸易中心等功能,推动前海服务业高能级集聚发展。在扩大对外开放方面,以深入推进粤港澳三地服务贸易规则衔接、机制对接和市场一体化建设为切入点,积极探索高水平对外开放体制机制,提高与港澳之间的服务贸易自由化水平;扩大金融业对外开放,提升国家金融业对外开放试验示范窗口和跨境人民币业务创新试验区功能;携手香港建设国际法律服务中心和国际商事争议解决中心,增强涉外法治服务能力;联手港澳高水平参与国际合作,更好地服务推动“一带一路”建设高质量发展,巩固提升国际竞争合作新优势。





未来发展建议




可以预见,未来横琴、前海改革创新试验和扩大对外开放的功能将进一步凸显,服务港澳发展的特征特色更加显著,实体经济发展更为充分,国际影响力将持续增强。在两大方案实施过程中,要突出以下方面:
一是打造创新创业投资新高地。紧扣实体经济发展,强化对鼓励类产业目录的引导;落实在企业所得税优惠、境内外人才引进、港澳居民创新创业等方面的特别支持政策,吸引国内外人才、资金、技术等优质发展要素,为更多港澳企业投创业提供有利条件;拓展延伸港澳国际化功能及产业优势,加快培育产业发展新增长点,着力打造具有国际影响力的科技创新及投资兴业的新高地。
二是建设国际化高品质生活区。落实以人民为中心的发展思想,把着力打造国际化高品质的生活空间放在与经济发展同等重要的位置;落实便利港澳居民就业生活的各项配套政策,加强港澳青年创新创业基地的建设,促进基础设施互联互通,提高通关进出便利化程度,积极营造国际化生活新风尚,吸引更多港澳居民到横琴、前海就业创业和居住生活。
三是加强与港澳规则机制的衔接。各有侧重地推动实现与港澳在经贸规则、体制机制等方面深度衔接,加强风险管控防范,有效促进与港澳一体化高水平对外开放,最大限度地便利人流、物流、资金流、信息流等顺畅流动,推动横琴与澳门、前海与香港一体化,共同打造国内国际双循环相互促进的重要门户枢纽,推动高水平制度型开放。
四是叠加用好用足各项政策。深化研究政策创新突破空间,挖掘政策潜力。横琴要用好经济特区、自由贸易试验区、国际休闲旅游岛、粤港澳大湾区及粤澳深度合作区建设等叠加战略政策;前海则要用好经济特区、自由贸易试验区、粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区和深港现代服务业合作区等叠加战略政策。要丰富政策工具箱,最大限度地释放政策红利。
五是汇聚形成各方参与的强大合力。协同发挥政府引导和市场机制作用,统筹推进营商环境、人居环境和生态环境建设,打造良好的发展环境;加强舆论宣传、政策引导激励,积极营造横琴、前海开发开放的热烈氛围,建立扩大社会参与的长效机制,激发各方面、全社会的共同参与,形成推动横琴、前海开发开放的强大合力。


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